Ley Núm. 324 del
año 1999
Para enmendar la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970.
Para añadir un nuevo
tercer párrafo al inciso (c), del Artículo 4, de la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según
enmendada, a los fines de aclarar la Política Pública del Gobierno de Puerto
Rico respecto al impacto ambiental de proyectos que constituyan fases
autosuficientes de un plan de infraestructura a largo plazo, y para enmendar el
Artículo 19 de la Ley Número 9 de 18 de julio de 1970, según enmendada, a los
fines de disponer que el recurso de Mandamus no procederá para cuestionar una
decisión de la Junta de Calidad Ambiental al cuestionar el cumplimiento de los
requisitos dispuestos en el Artículo 4 (c) de esta Ley al considerar un
documento ambiental.
La Ley de Política Pública
Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada, pone en efecto
el mandato constitucional sobre el mejor uso de los recursos naturales y el
medio ambiente, manifiesto en el Artículo VI, Sección 19, de nuestra Constitución. Esta ley requiere que antes de
efectuarse una acción que pueda afectar
significativamente la calidad del medio ambiente corresponde efectuar un
proceso de evaluaciones y estudios sobre dicho impacto. Si de esto se desprende que en efecto existe
un potencial de impacto significativo, se inicia un proceso conducente a la
preparación de una Declaración de Impacto Ambiental (DIA). El proceso concede participación a todas las
partes concernidas y al público en general
y resulta en un informe escrito y detallado sobre las consecuencias
ambientales.
Nuestro Tribunal Supremo, en una
serie de decisiones a través de los años, ha examinado la naturaleza de la DIA
y el uso a darse a la información contenida en la misma. El caso de mayor contundencia sobre este
asunto lo constituye el de Misión Industrial vs. Junta de Calidad Ambiental
(98 JTS 77).
Según la ley y según resolviera
el Tribunal Supremo por voz del Juez Asociado Hon. Jaime Fuster Berlingeri, la
DIA, contrario a lo que se presume por gran parte del público lego, ni es ni ha
sido nunca un "permiso" ni una licencia. El procedimiento de vistas y estudios para la aprobación de la
DIA tampoco constituye un "juicio" adversativo entre proponentes y
oponentes para dirimir la necesidad, conveniencia o bondades del proyecto. Reafirma
el Tribunal Supremo en el caso referido, que el proceso de preparar y aprobar
una DIA es, en esencia, sólo un instrumento de planificación para asegurar que
la conservación y el uso racional de los recursos naturales han de tenerse
propiamente en cuenta al momento de la toma de decisiones. Al evaluar una DIA,
el deber de la Junta de Calidad Ambiental (JCA) no consiste en aprobar o
desaprobar el proyecto en cuestión, sino en decidir si la DIA es adecuada para
acreditar que el proponente tomó en consideración las cuestiones
ambientales. La ley y el reglamento de
la JCA requieren que el documento contenga información técnica suficientemente
detallada para permitirle al personal con conocimiento de la materia evaluar si
el estudio fue efectuado correctamente.
Aún así, el Tribunal Supremo en
su decisión indicó que el ordenamiento jurídico no exige un examen
matemáticamente perfecto que garantice que no habrá impacto alguno, sino que
provea información suficiente para poner en perspectiva las consecuencias. Claro,
que esto no releva a las agencias de realizar un esfuerzo serio y escrupuloso
por identificar los impactos de importancia, pero no es necesario examinar
impactos remotos o especulativos o todo lo que "podría ser" o que se
considere para "algún momento en el futuro". Tampoco tiene la
aprobación de una DIA, de por sí, el efecto de justificar el proyecto en
términos valorativos. Sólo se requiere
que se discutan los pasos de mitigación a tomarse y que se discutan
alternativas, sin que sea necesario examinar hasta la última alternativa
hipotéticamente posible.
En situaciones complejas,
reconoce finalmente el alto foro, la DIA es sólo la primera etapa de un largo
camino de autorizaciones oficiales en el desarrollo de un proyecto; superada la
etapa de aprobación de la DIA, la construcción y el inicio de operaciones no
pueden llevarse a cabo sin la aprobación de una serie de otros permisos. Es en esta etapa en la que se fijan
concretamente los controles ambientales y las medidas de mitigación necesarios.
(citas omitidas)
La preparación de la DIA tiene
que realizarse lo antes posible dentro del proceso decisional, previo a
cualquier compromiso de los recursos naturales y ambientales (Sección 5.5.1,
Reglamento de Declaraciones de Impacto Ambiental). Está de más decir que también debe darse antes de un compromiso
de escala mayor de recursos económicos y humanos. Sin embargo, lógicamente, la
preparación de una DIA para proyectos que se plantean como
"posibilidades" para un futuro, o que están aún en la etapa de
planificación conceptual, mucho antes de que se proponga la construcción o el
desarrollo, significaría trabajar con conceptos especulativos al desconocerse
los detalles de qué, específicamente,
se va a construir y qué específicamente
en el ambiente se va a impactar. En el caso de Swain vs. Brinegar (542 F
2d 364, 369), un Tribunal Federal indicó que:
"On the other hand, an E[nvironmental] I[mpact]
S[tatement] need not consider the long-term vision of highway designers and
urban engineers when they suggest comprehensive plans which may take years to
construct, if they are to be built at all.
The information contained in an EIS for such a comprehensive plan is
likely to be speculative, irrelevant to the specific question before the
decision-maker, and outdated by the time the choice must be made. To require the preparation of such an EIS
would surely impose an undue burden on the state and federal agencies."
Esto puede resultar
especialmente problemático en el caso de programas de planificación a largo
plazo, como los Planes de Desarrollo Vial, donde se intenta predecir,
teóricamente, cuál será el patrón de flujo de las vías de tránsito. Estos planes están sujetos, a largo plazo, a
cambios radicales. Por ejemplo, en San
Juan la Avenida Regimiento 65 de Infantería estaba planificada para, algún día,
continuar su trayecto por servidumbres de paso paralelas a las actuales
carreteras PR21 y PR177 para unir Carolina con Bayamón; de su cruce con la
Avenida Barbosa en Río Piedras se suponía que se extendiera algún día una vía
tipo expreso hacia el sur camino a Cupey Alto.
Estas rutas fueron parte del Plan Vial por décadas, y fue hasta hace muy
poco que se desistió de ambas ideas, siendo usadas las servidumbres de paso de
la 65 para el Tren Urbano.
Aún si no se hubiera desistido,
a la hora de hacer ampliaciones y mejoras a la 65 de Infantería y la Barbosa,
¿se exigiría acaso, que se preparara un informe sobre cómo afectaría esto a las
áreas a ser impactadas por la planeada Avenida 65-Oeste, o al planeado expreso
Barbosa-Cupey? Hubiera sido
innecesario, ya que las fases existentes de ambas carreteras constituían una
vía pública autosuficiente, con un propósito propio. El que la visión del diseñador original de la 65 y la Barbosa
contemplara extensiones, o el que la observación del trazado llevara a alguien
a lógicamente deducir los ramales, las extensiones o los desvíos que algún día
pudieran haberse construido, no convertía esa visión en un proyecto. Del mismo modo, si una extensión de un
expreso ya existente, que sirva como carretera de circunvalación para un área
urbana, cumple estrictamente con los requisitos para aprobar una DIA, el que
alguna parte o segmento de esa obra algún día pudiera extenderse en una u otra
dirección o ser el punto de partida de otro expreso es un asunto aparte que en
su día deberá ser evaluado en los méritos de ese proyecto.
La preparación de una DIA
programática u obligar la preparación de una DIA basada en un Plan Vial u otro
programa de desarrollo futuro sería un ejercicio especulativo al desconocerse
la localización y magnitud exactas del proyecto, o incluso si será construido
algún día.
De requerirse declaraciones de
impacto ambiental muy abarcadoras, entraríamos en un enfoque altamente
especulativo, posiblemente irrelevante y hasta perjudicial en torno a lograr la
más apropiada protección del medioambiente, ya que el mismo medioambiente es
altamente cambiante; lo cual de por sí provoca que cualquier análisis o estudio
pueda quedar obsoleto a corto o mediano plazo.
Además, requerir la preparación de este tipo de documento ambiental
"universal" conllevaría imponerle una carga totalmente indebida y
onerosa al Estado. El mero hecho de que un proyecto esté contemplado de una
manera más amplia y abarcadora para un futuro indeterminado, no puede
interpretarse como necesitado de una declaración de impacto ambiental para
aquellas etapas que aún no se encuentran prestas al desarrollo inmediato.
Lo que los Tribunales Federales han
señalado como una práctica irregular es la de una segmentación abusiva e
ilógica de los proyectos: el desarrollo o la construcción "a medias"
de un proyecto obviamente inconcluso o de una etapa inútil, con el fin evidente
de obviar el requisito legal de presentar una declaración de impacto real en el
presente y en el futuro presentar su
continuación como una necesidad imperiosa e inevitable. Esto es algo muy distinto a requerir una DIA
que abarque todos los planes futuros posibles que puedan derivar de cualquier
obra, si esta tiene mérito propio. La
segmentación se ha definido como la práctica de dividir una acción mayor en
acciones menores, haciendo que así se disminuya la necesidad de evaluar los
impactos ambientales. La segmentación
ocurre, en la mayoría de los casos, para evitar la preparación de una
declaración de impacto ambiental. La
casuística federal y los reglamentos promulgados bajo el “National Enviromental
Policy Act” (análogo federal de nuestra Ley sobre Política Pública Ambiental),
elaboran tres (3) consideraciones que se deben tomar en cuenta al momento de
determinar si existe o no la segmentación de un proyecto: (1) el proyecto debe tener utilidad
independiente de otros proyectos; (2) el proyecto debe tener términos lógicos;
y (3) el proyecto no debe obligar la construcción de proyectos posteriores y
permite alternativas, Preserved
Endangered Areas v. U.S. Army Corps. 87 F. 3d. 1242, 1247 (11th
Cir. 1996); Village of Los Ranchos v. Barnhart, 906 F. 2d 1477 (10th
Cir. 1990); Maryland Wildlife Federation v. Lewis, 560 F. Supp. 466 (D. Md.
1983).
Por consiguiente, los tribunales y las
agencias concernidas deberán de ser extremadamente rigurosas ante cualquier
planteamiento sobre una posible segmentación o fragmentación de un proyecto por
parte de agencias del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que
tenga como supuesto objetivo evitar cumplir con las exigencias de ley y/o
reglamento.
Una decisión de la Junta de Calidad
Ambiental al evaluar un documento ambiental sometido de conformidad con lo
dispuesto en la Ley de Política Pública Ambiental y el reglamento aprobado a su
amparo, constituye una decisión administrativa que, debe ser revisable
únicamente de conformidad con las disposiciones de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme y no mediante un recurso extraordinario como el
Mandamus. La intervención de la
Asamblea Legislativa al hacer disponible este recurso para hacer valer las
disposiciones de la Ley de Política Pública Ambiental, no significará que el
proceso administrativo, de naturaleza informal, que se sigue al evaluar un
documento ambiental deba tener un tratamiento distinto de otras decisiones
administrativas. El remedio de revisión
judicial, dispuesto en la sección 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, permite cuestionar todos los elementos de la decisión administrativa,
incluyendo la jurisdicción de la Agencia.
Derrota la economía procesal y la finalidad que deben tener las
decisiones administrativas, el permitir el uso del mecanismo de Mandamus para
cuestionar los méritos de la decisión de una Agencia, como la Junta de Calidad
Ambiental, dado que a diferencia de la revisión judicial que tiene un término
jurisdiccional para ser ejercitada, el Mandamus, por su naturaleza
extraordinaria, puede ser presentado en cualquier momento. Esta legislación impide que dicho recurso se
utilice para revisar, directa o indirectamente, los méritos de una decisión de
la Junta de Calidad Ambiental.
DECRETASE
POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE PUERTO RICO:
Sección 1.- Se añade un nuevo tercer párrafo al
inciso (c), del Artículo 4, de la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según
enmendada, para que lea como sigue:
"…
En aquellos casos donde el
Gobierno de Puerto Rico adopte planes a largo plazo de desarrollo de
infraestructura pública, en particular, pero no limitado únicamente a los
proyectos de transportación contemplados en los planes viales de la Junta de
Planificación, se reconoce que los proyectos asociados a dichos planes pueden
llevarse a cabo por etapas, según la política pública y los recursos lo
permitan. Las agencias e
instrumentalidades del Gobierno de Puerto Rico deberán someter las
declaraciones de impacto ambiental, cuando correspondan, antes de proceder a la
construcción de cualquiera de dichas etapas. Copias de dicha declaración de
impacto ambiental y las opiniones de los organismos consultados, se harán
llegar a la Junta de Calidad Ambiental, al Gobernador y a los cuerpos
legislativos. Además, se tendrán a la
disposición del público y se acompañarán a la propuesta de legislación, acción
o decisión para los correspondientes procesos de examen y estudio a través de
los organismos gubernamentales.
…”
Sección
2.-Se enmienda el Artículo 19 de la Ley
Número 9 de 18 de julio de 1970, según enmendada, para que se lea:
“Acciones Civiles
. . .Igualmente cualquier persona natural
o jurídica afectada por la falta de implementación de este Capítulo podrá
acudir al Tribunal de Primera Instancia en solicitud de que se expida un
Mandamus para que se cumpla con lo dispuesto en este Capítulo; disponiéndose,
no obstante, que dicho recurso no procederá para
cuestionar una decisión de la Junta de Calidad Ambiental dando por cumplidos
los requisitos del Artículo 4 (c) de esta Ley al considerar un documento
ambiental, lo que se hará exclusivamente en virtud de lo dispuesto en la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme. . .”
Sección 3.-Cláusula de Separabilidad.
Si cualquier párrafo, artículo o
parte de esta Ley fuera declarada inconstitucional por un tribunal con
competencia y jurisdicción, la sentencia dictada no afectará ni invalidará el
resto de esta Ley, y su efecto se limitará al párrafo, artículo o parte
declarada inconstitucional.
Sección 4.-Esta Ley comenzará a regir inmediatamente
después de su aprobación y aplicará a todos aquellos casos que se encuentren
pendientes ante los tribunales o cualquier foro administrativo.
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